Monsieur le Ministre, pouvez-vous nous rappeler le contexte dans lequel est sortie cette loi qui porte votre nom ?

Permettez-moi d’évoquer à ce sujet deux souvenirs personnels. Le premier, c’était le 8 avril 1992. Pierre Bérégovoy, qui venait d’être nommé Premier Ministre par François Mitterrand, engage la responsabilité de son gouvernement devant l’Assemblée Nationale et annonce dans son discours de politique générale qu’il fait de la lutte contre la corruption un des axes majeurs de son action à la tête du gouvernement. J’ai vécu ce moment avec beaucoup d’intensité et de fierté. Je venais d’être nommé Ministre de l’économie et des finances et je savais qu’à ce titre, j’aurais à jouer un rôle important dans la traduction en actes de cette volonté déterminée de Pierre Bérégovoy de faire franchir à notre pays une étape décisive dans l’assainissement de la vie publique et des pratiques économiques. Et c’est bien, je crois, ce qui s’est produit avec la loi du 29 janvier 1993.

Le second souvenir, également très intense, que je garde de cette loi, c’est la rudesse des oppositions, la violence des pressions qu’avec Pierre Bérégovoy, j’ai dû affronter, de la part d’un certain nombre de groupes dont notre projet de loi heurtait de front les intérêts et les situations acquises. Nous avons écouté, nous avons discuté avec tous mais, je le crois, et j’en garde aussi une certaine fierté, nous avons tenu bon et mené à bien un ensemble de réformes dont chacun, aujourd’hui, reconnaît le caractère salutaire pour notre pays.

20 ans plus tard, quel bilan pouvez-vous en tirer ?

Vingt ans après, je constate avec une très profonde satisfaction, que, dans son ensemble, cette loi a fait notablement progressé la transparence de la vie publique et la prévention d’un certain nombre de pratiques douteuses dans quelques domaines sensibles de la vie économique. Et je suis surtout heureux de constater, d’abord, que cette loi continue de produire les effets vertueux que nous en attendions au moment où elle a été adoptée, ensuite, que la plupart des acteurs publics et économiques comme des experts portent sur elle une appréciation positive.

Bien sûr, et on le constate hélas trop fréquemment, aucune loi n’empêchera que naissent les tentations frauduleuses de toutes sortes, l’appât du gain et la corruption qu’il peut déclencher. Mais c’est le rôle de la loi de créer un environnement juridique qui rende le passage à l’acte moins tentant parce que plus difficile, plus aisément détectable, plus lourdement réprimé. De ce point de vue, je suis convaincu que cette loi a largement atteint son objectif.
Elle montre qu’il est possible de fixer des règles du jeu claires dans des domaines où l’intérêt général se confronte très directement aux intérêts économiques privés. Les intérêts privés, lorsqu’ils sont légitimes, n’ont pas à souffrir, bien au contraire, d’un cadre normatif fondé sur les principes de transparence, de loyauté, d’équité et d’équilibre des rapports de force.

Y a-t-il eu un secteur dans lequel cette loi a particulièrement porté ses fruits ?

Cette loi couvre un champ très vaste, de la mise en place d’un service central de prévention de la corruption au fonctionnement des collectivités territoriales, en passant par le financement de la vie politique, le secteur de la publicité, les délégations de service public, les marchés publics et les activités immobiliA?res. Dans tous ces domaines, la loi de 1993 a permis des avancées significatives.
Mais il est vrai que les deux domaines dans lesquels cette loi se voulait et s’est effectivement révélée la plus structurante sont certainement, à mes yeux, l’encadrement des prestations de publicité et l’encadrement des délégations de service public (DSP). Dans les deux cas, la mise en place de règles du jeu claires et simples a permis d’assainir le fonctionnement de ces activités sans d’ailleurs aucunement restreindre la liberté d’entreprendre, comme l’a relevé à l’époque le Conseil constitutionnel.
Dans le secteur de la publicité, la loi a permis d’établir des relations beaucoup plus saines et loyales entre les trois types d’opérateurs que sont les annonceurs, les intermédiaires, c’est-à-dire les centrales d’achat d’espace et les agence de publicité, et enfin les entreprises dites « supports », vendeurs d’espaces publicitaires. Une seule mesure, simple et pratique, a eu un impact très puissant en ce sens : l’obligation, pour l’intermédiaire, d’intervenir dans le cadre d’une convention de mandat, lui imposant ainsi toutes les obligations, notamment de transparence absolue, que le droit civil impose au mandataire vis-à-vis de son mandant, en l’occurrence l’annonceur. De la sorte, nous avons pu établir une relation directe entre l’acheteur et le vendeur de prestations publicitaires, en mettant fin, au profit des annonceurs, à l’opacité dont pouvaient profiter les intermédiaires, notamment en ne répercutant pas sur les annonceurs tous les avantages tarifaires que leur puissance propre d’achat leur permettait d’obtenir des supports. La facturation directe du support à l’annonceur lui permet ainsi, non seulement d’être informé, mais bien sûr de profiter de tous les avantages tarifaires obtenus par l’intermédiaire. De leur côté, les agences de publicité ont été amenées à améliorer la qualité de leurs prestations de conseil pour justifier le niveau de leur rémunération, n’ayant plus d’intérêt propre à préconiser tel ou tel média.
Quant aux DSP, la loi de 1993 a comblé un vide législatif qui était d’autant plus surprenant que nous touchions directement à l’activité des collectivités publiques elles-mêmes, à un mode de gestion déjà ancien des services publics et que, dans un domaine très proche, celui des marchés publics, la réglementation était depuis longtemps abondante. Les deux éléments majeurs de la loi, l’organisation d’une procédure de mise en concurrence des opérateurs et la limitation de durée des conventions ont profondément modernisé la pratique des concessions de service public, et ce au profit de la population et de la démocratie locale.

Plus particulièrement sur la question de la durée des contrats de DSP et sur la mise en place d’une procédure de publicité et de mise en concurrence préalable à leur signature, qu’est-ce que la loi a changé concrètement ?
Très concrètement, la loi a eu pour l’essentiel trois effets très positifs. D’abord, la procédure de publicité et de mise en concurrence a considérablement réduit les risques de corruption et, du point de vue de la démocratie locale, a conduit les élus, qu’ils soient majoritaires ou minoritaires, à s’impliquer bien davantage dans le choix du mode de gestion des services publics locaux, dans l’économie générale du contrat en cas de recours à la DSP, et dans le suivi de l’exécution même du contrat. Ensuite, le principe de la limitation de durée des contrats, renforcé en 1995 par une limitation légale à 20 ans des contrats dans les secteurs de l’eau potable, de l’assainissement et des ordures ménagères, met fin aux rentes de situation que pouvaient conférer auparavant des concessions quasi perpétuelles et permet de mieux garantir une réelle participation du délégataire aux risques et aléas économiques et financiers de l’exploitation. Enfin, en stimulant la concurrence entre les opérateurs, la loi a permis une baisse, de l’ordre de 13 à 15 % selon une étude de l’Office national de l’eau, de la part du prix de l’eau revenant au délégataire, tant dans la distribution de l’eau qu’en matière d’assainissement collectif.

Les avis sur cette loi sont plutôt très positifs, et ce depuis 20 ans. Avec du recul, pensez-vous, malgré tout, à certaines améliorations qui auraient pu être apportées et qui auraient facilité la mise en place de ces contrats ?
La loi de 1993, comme toutes les autres, reste perfectible. Elle a d’ailleurs, comme je viens de le rappeler, été renforcée sur un point, en imposant une durée de 20 ans pour les contrats portant sur certaines activités. Il reste certes des points de faiblesse, mais qui ne tiennent pas nécessairement à la loi elle-même, mais aux conditions pratiques de sa mise en oeuvre dans les zones rurales et les petites villes. Dans ces territoires, les appels à concurrence ne débouchent que sur un nombre d’offres très réduit, soit parce que la gestion de services de petite dimension n’intéresse pas les opérateurs, soit parce que, pour certains services, comme les transports, il n’existe qu’un ou deux opérateurs en mesure de postuler. Et quand des procédures de délégation sont lancées dans ces territoires, l’expertise dont les collectivités disposent en interne est bien souvent trop faible pour identifier et traiter dans l’intérêt de leurs habitants les questions complexes que posent la durée optimale des contrats, la fixation des redevances d’occupation du domaine ou d’affermage, les modalités concrètes d’association de l’entreprise délégataire aux risques financiers de l’exploitation, ou encore l’évaluation de l’exécution du contrat et des performances de l’exploitation déléguée. C’est peut-être à la lumière de ces différents problèmes qu’il faudrait réfléchir à la meilleure façon d’accompagner les élus locaux de ces petites collectivités dans leurs négociations et leurs choix. Mais, vous le savez bien, c’est un sujet qui ne fait pas partie du champ de mes attributions ministérielles et donc sur lequel il ne m’appartient pas de formuler des propositions.

Retours d’expérience dans les secteurs de la restauration collective et de l’eau
C’est à l’occasion d’un petit-déjeuner organisé par la Chaire eppp de l’IAE de Paris que Marie Batut Dajean, Responsable juridique chez Elior Restauration et Guillem Canneva, Enseignant-Chercheur à AgroParisTech, également en charge de l’observatoire « loi Sapin », ont dressé un bilan plus précis de la loi du 29 janvier 1993, pour les secteurs qui les concernent, à savoir dans la restauration collective et dans l’eau, deux domaines où la DSP a une place prépondérante.
Quand la loi sort, les contrats de concession dans la restauration scolaire sont en plein essor dans un secteur lui même en plein développement. L’obligation de mise en concurrence et de transparence a ainsi permis aux personnes publiques de mieux formaliser des procédures existantes, cela a donné l’occasion aux entreprises de connaître davantage les attentes des acheteurs publics et d’innover. Cette nouvelle obligation a également conduit à une forte concentration du marché sur quelques gros acteurs que l’on connaît tous et à un équilibre du prix des repas sur 20 ans. Malgré ces points positifs, Marie Batut Dajean constate que les collectivités demeurent plus à l’aise avec les marchés publics qu’avec les DSP. Elle déplore également le dangereux « rapprochement » des marchés publics et des DSP, qui réduirait considérablement l’efficacité de la mise en concurrence, induit notamment par les dispositions européennes qui ne prennent pas en compte la question de l’évolutivité du contrat, et par des cahiers des charges qui doivent comporter des pièces quasi similaires dans les deux cas.
Dans le secteur de l’eau, Guillem Canneva a tiré plusieurs conclusions de ses 13 années d’observations à AgroParisTech. La « loi Sapin » a tout d’abord fait augmenter le nombre de procédures sur le territoire et a permis non seulement une stabilisation de la durée des délégations mais aussi une diminution du prix payé au délégataire, sans oublier une baisse notable des renégociations et des retours en régie. Elle a également engendré une concurrence jugée positive chez les personnes publiques (94% d’entre elles ont été satisfaites après avoir reçu 4 offres ou plus) qui intègrent d’ailleurs plus facilement les propositions faites par les entreprises et qui recourent massivement au conseil.